Os alquimistas do governo bem que estão tentando fechar a equação do regime tributário especial para a indústria automotiva, com a regulamentação da Medida Provisória 540 que concede incentivos fiscais a empresas do setor como contrapartida a investimentos, inovação, agregação de valor e maior utilização de peças nacionais. O documento será levado à sanção presidencial em data ainda incerta, pois antes ainda precisa superar diversos interesses conflitantes do setor.
A demora na costura dos contornos do decreto que regulamentará a medida sugere que há detalhes importantes a serem superados para que o Plano Brasil Maior possa produzir o efeito esperado, de estimular o poder de competir do parque industrial brasileiro. A MP 540, elaborada por equipe interministerial do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) e Fazenda, que prevê reduções no IPI, foi recebida com algum ânimo pelo setor.
A associação dos fabricantes de veículos, Anfavea, aguarda a definição do governo para que os associados possam colocar em prática, individualmente, novas estratégias para aproveitar os incentivos para produzir, cuja fórmula ainda é mantida sob reserva nos ministérios. Nos bastidores, comenta-se que um caminho para evitar dificuldades com as regras de comércio internacional seria elevar o IPI sobre veículos e depois conceder um desconto às empresas que assegurarem maior conteúdo local aos produtos.
As empresas que compõem a Anafavea não costumam chegar à unanimidade em questões complexas como essa, já que os interesses são diferentes. “Cada empresa fará suas próprias escolhas”, decifra o presidente da Anfavea, Cledorvino Belini, autor de frase mágica que ecoou profundamente no Sindipeças: “A ideia é produzir carros com peças brasileiras”.
O dirigente admitiu que os associados da entidade não serão beneficiados de forma igual pelos incentivos e deixou um alerta: possíveis descontos do IPI podem não chegar ao varejo, com redução no preços dos veículos, como aconteceu em 2008, quando o governo, para enfrentar a crise financeira, tratou de estimular o varejo por meio de reduções do imposto sobre produtos industrializados. A estratégia, agora, seria azeitar a cadeia de produção, permitir a agregação de valor aos veículos e investimentos em inovação.
Apreensão no Sindipeças
Paulo Butori, presidente do Sindipeças, que reúne cerca de 500 fornecedores de autopeças, registrou apoio a medidas que valorizem a indústria instalada no Brasil, de capital nacional ou estrangeiro, depois de participar, em 2 de agosto, da cerimônia de lançamento do Plano Brasil Maior, em Brasília. Agora, à espera das regras para enquadramento no novo regime automotivo, ele confessa que há apreensões sobre a efetividade da MP 540 e o futuro do setor, refém da valorização do real e de uma chuva de importações de componentes. A balança comercial setorial registrou déficit de US$ 2,2 bilhões no primeiro semestre, valor 20% maior do que no mesmo período de 2010.
“Conteúdo local é a chave para qualquer solução funcionar e atender ao propósito de incentivar a produção local”, esclarece Letícia Costa, diretora da Prada Consultoria e responsável pela consolidação dos estudos do Sindipeças sobre competitividade. Butori concorda e, munido de planilha elaborada pela entidade, garante que tem sido muito fácil importar componentes e driblar a legislação.
Em casos extremos, o conteúdo local de um automóvel produzido no Mercosul pode ser inferior a 2% do custo do produto. Isso é possível graças à contabilidade usada pelo setor automotivo na região, diferente da adotada pelos três sócios do Nafta, por exemplo, onde o que vale é o valor efetivo dos componentes – e não a agregação de valor, como aqui.
A nova crise financeira internacional pegou de mau jeito a conclusão dos trabalhos em Brasília, para arrematar a regulamentação da Medida Provisória 540, esfriando o arsenal de bondades sugeridas e tornando os recursos mais escassos. O otimismo com alguns pontos que pareciam bastante positivos na proposta original do Plano Brasil Maior, como o estímulo à pesquisa, desenvolvimento e inovação, passa por arrefecimento. Há, no fundo, preocupação de que a boa intenção revelada não seja o bastante para remover o peso da relação cambial desfavorável, a fragilidade da infraestrutura e a carga de impostos que recai sobre a cadeia de produção.
Nesse cenário, o temor é de que levem vantagem apenas empresas que surfem com desenvoltura no ambiente global de negócios e sejam capazes de manobrar segundo as conveniências de cada mercado. A pequena e média indústria brasileira, incapaz de inovar e investir em pesquisa e desenvolvimento, muitas vezes afogada pela carência de recursos e pendências tributárias, estaria condenada a naufragar.
Apesar da concorrência crescente no mercado interno, os fabricantes de veículos e os grandes sistemistas são as corporações mais capacitadas a enfrentar as dificuldades e levam a vantagem de poder trazer de qualquer parte do mundo os produtos que precisam. Para essas empresas, com matriz nos Estados Unidos, na Europa ou na Ásia, o Brasil será interessante enquanto o mercado tiver fôlego e for possível preservar as margens de lucro com a globalização das operações.
Conteúdo local
Os interesses do País, defendidos publicamente tanto por Anfavea como Sindipeças, e a participação do parque industrial local na fabricação de veículos têm merecido avaliação profunda nos ministérios, submetidos a pressão crescente ante a chegada de um tsunami de novos investimentos e a necessidade de dar novos rumos ao setor automotivo. No governo há a consciência de que a legislação de incentivos só fará sentido se for acompanhada de regras rígidas para medir e controlar o conteúdo local de componentes e veículos. Para entender esse ponto é preciso analisar os tributos e as regras nos negócios internacionais.
Na compra de autopeças estrangeiras para abastecer a produção de automóveis, as alíquotas de importação variam em torno da média de 16%, mas serão zero se os componentes vieram de países como México, Argentina ou Uruguai, com os quais o Brasil mantém acordos bilaterais. Carros produzidos e trocados por esses três países já têm livre circulação nas alfândegas; os demais são taxados em 35%.
Mas isso só vale para o comércio exterior. Os fabricantes locais não enfrentam nenhum tipo de obrigação para agregar conteúdo local nos veículos vendidos no mercado interno brasileiro. Da mesma forma, os grandes sistemistas se beneficiam com a facilidade de fazer compras no exterior para alimentar a produção local, em detrimento dos fornecedores na base da cadeia de suprimentos.
E quanto às exportações? Se o destino for México, Argentina ou Uruguai não haverá dificuldade na operação se o fabricante comprovar que os veículos têm conteúdo regional mínimo de 60%. O mesmo vale para sistemas ou conjuntos. Para os produtos serem aceitos na aduana do país de destino sem pagar imposto de importação, devem ser acompanhados de um declaração de origem feita junto à Fiesp, a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo, que funciona como entidade validadora.
Contabilidade elástica
No atestado apresentado à Fiesp é contabilizado o valor agregado ao veículo. Ao contrário do que ocorre nos países do Nafta ou da Europa, no Brasil tudo que representa custo para o fabricante entra nessa contabilidade, incluindo despesas fixas, energia elétrica ou recursos para promoção e propaganda. Com essa contabilidade, um especialista descobrirá que, mesmo se carregar na planilha um custo efetivo de compra de materiais locais de apenas um dígito porcentual em relação ao custo do produto, ainda assim poderá passar na prova de certificação.
A receita de conteúdo local é discutível, porque acomoda em cascata a possibilidade de importações de 40% para o veículo ganhar o atestado para embarque sem pagamento de impostos de importação no destino. É uma via de duas mãos, embora as regras possam ser diferentes em cada direção. Da mesma forma que o produto brasileiro, os importados podem ser maquiados do ponto de vista de conteúdo para exportação.
Essa realidade sugere que há razoável facilidade para que produtos asiáticos sejam importados no âmbito do Mercosul e ganhem DNA local. Não seria surpresa, por exemplo, um carro argentino ou uruguaio chegar ao Brasil com isenção de imposto de importação, mesmo carregado de peças asiáticas. Não há mecanismos eficientes para prevenir essa maquiagem, apelidada de drawback intramercosul.
A definição de regras para identificação e homologação de componentes automotivos que trafegam pelas fronteiras tem sido alvo de intensa atividade do Inmetro, auxiliado pelo Instituto da Qualidade Automotiva (IQA) e outras entidades empenhadas em combater a pirataria no aftermarket. Existe, em paralelo, o desafio de estender a certificação e a fiscalização a componentes destinados à produção de veículos (OEM).
Regras frágeis no Mercosul
Exportar para o Brasil carros montados no Uruguai pode ser um bom negócio. O fabricante desenvolve um programa de vendas ao exterior, comprometendo-se a oferecer conteúdo regional progressivo anual de 30%, 35%, 40%, 45% e 50%, dentro de um sistema de cotas de importação limitado a pouco mais de 20 mil unidades no total. Após o quinto ano o veículo terá livre mercado para entrar no Brasil.
Como a engenharia tributária vale somente para veículos novos, o quinto ano será também o momento de tirar de linha o produto atual e lançar um novo, criando assim um novo programa que apaga o passado, partindo do conteúdo de 30% novamente. O artifício pode continuar indefinidamente, mas não se justificaria em caso de grandes volumes de produção, acima das cotas, quando os custos logísticos indicariam a necessidade de integrar a produção.
Vale lembrar que o segmento automotivo não está enquadrado no acordo geral do Mercosul. As relações entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai são regidas por acordos bilaterais, que guardam semelhança, mas têm como princípio favorecer os parceiros “mais fracos”.
As regras para trocas bilaterais são complexas e disciplinadas pelos acordos de complementação econômica, as ACEs. A ACE 02 vale no intercâmbio com o Uruguai; a ACE 14 com a Argentina. Quando o Brasil exporta para o México, a regra de origem é igual à do Mercosul (mínimo de 60% do valor agregado de conteúdo local); e quando o Brasil importa, a regra é que o veículo tenha 30% de componentes regionais em valor das peças.
Duas crises diferentes
O setor de autopeças entrou em crise nos anos 1990 quando as tarifas para importação de veículos subiram para 75% e as taxas para autopeças foram reduzidas para um dígito. Os fabricantes brasileiros de componentes quebraram ou se desnacionalizaram, com poucas exceções, como Sabó, Arteb, Tupy e Iochpe.
A crise atual é diferente. O câmbio torna as empresas vulneráveis, mas a atuação multinacional permite equilibrar as operações de grandes empresas e compensar as dificuldades aqui com a atuação em outros mercados. É possível valer-se, ainda, das vantagens dos acordos bilaterais, criando vasos comunicantes entre filiais no Brasil, Argentina e México.
Para importadores de veículos completos a situação é tão ou mais compensadora graças aos mecanismos dos acordos bilaterais e à fragilidade das barreiras tributárias. Os produtos podem ser negociados a preço de custo, reduzindo os encargos tributários no destino; o vendedor pode receber compensações de forma conveniente, como a formação de poupança para investimento.
Para alguns especialistas, as deficiências logísticas, que implicam em dificuldades nos portos e aeroportos, atrasos e custos extras de estoques, podem representar, ironicamente, uma barreira mais eficiente aos avanços estrangeiros, dificultando na prática o crescimento das importações.
Justificando a demora
Qual o resumo da ópera, afinal? Montadoras e grandes fabricantes de autopeças podem encontrar benefícios palpáveis na regulamentação do novo regime tributário e equacionar a atuação local em sintonia com os interesses globais. Pequenas empresas de autopeças e serviços pouco podem esperar para mudar o jogo e continuam com as mesmas dificuldades.
Sob um ponto de vista amplo, será difícil para o Brasil assumir o controle efetivo da indústria automobilística, como fizeram a China ou a Coreia, e garantir recursos importantes e resultados de curto prazo na área de educação, capacitação profissional e estímulo à pesquisa, desenvolvimento e inovação.
Para levar adiante o compromisso de construir carros com peças brasileiras é indispensável dar significado ao conteúdo local dos veículos e assegurar que o mercado interno forte seja capaz de gerar produção efetiva e empregos.
A demora dos alquimistas de Brasília em equacionar a regulamentação do novo regime, portanto, só se justifica se eles estiverem realmente empenhados em fazer algum bem ao País e ao consumidor.