O argumento da natureza social do incentivo fiscal é sedutor. Bem verdade que todos ou quase todos os subsídios fiscais concedidos pelos governos têm a justificativa social. Isso se deve ao caráter extrafiscal social do incentivo. O subsídio se dá, muitas vezes, em função do déficit do sistema social.
A modificação unilateral de fator específico do custo de produção de determinado setor da economia pode gerar distúrbio no equilíbrio do mercado. O Brasil tem feito uso desse tipo de instrumento nos mais diversos setores, com efeito para a concorrência e para o sistema tributário em geral. A chamada desoneração fiscal não segue, atualmente, critérios razoáveis de discriminação.
O artigo 92 do Tratado de Roma, de 25 de março de 1957, estabelece as condições e os limites dos subsídios possíveis para os países membros competirem em igualdade de condições no mercado comum. Podem ser concedidos subsídios com caráter social excepcionalmente, para fazer frente a questões sociais, humanitárias e para recuperar economias devastadas por problemas políticos. Também podem ser concedidos incentivos para promover o desenvolvimento de áreas em que o nível de vida é excepcionalmente baixo ou que sofrem de grave desemprego. A Comissão autoriza ainda subsídios para fazer frente a projetos comunitários ou acudir determinado Estado membro em dificuldades econômicas circunstanciais.
Como se vê, os parágrafos 2º e 3º do artigo 92 identificam tipos de subsídios que devem ser considerados compatíveis com o mercado comum. Os três tipos de subsídios listados no parágrafo 2º são aparentemente compatíveis com o mercado comum mesmo sem a aprovação prévia da Comissão. Por outro lado, os cinco tipos de subsídios descritos no parágrafo 3º carecem de autorização prévia.
O direito comunitário se preocupa, há muito, com os subsídios fiscais e combate àqueles que têm efeito na competitividade dos países membros e afetam o livre fluxo do capital. Os subsídios do mercado interno têm, portanto, inegável reflexo para as relações entre os países, especialmente por direcionarem os investimentos das empresas privadas.
Os subsídios fiscais são instrumentos de intervenção na economia, nos limites da soberania do Estado. O direito constitucional em geral e, especificamente o direito constitucional brasileiro, considera os subsídios fiscais na relação entre a ordem econômica, social e tributária. O direito financeiro aborda o tema sob o aspecto de política fiscal, ou seja, como meio de financiamento público da atividade privada. No direito tributário, em sua relação com os ramos do direito acima mencionados, há particular relevância para a tributação indutora e os reflexos da indução na livre iniciativa, na propriedade privada e na igualdade na tributação.
Duvida-se da existência de um sistema tributário efetivamente neutro. Diante da escalada da tributação indutora se torna ainda mais difícil vislumbrar neutralidade fiscal nas diversas jurisdições. A indução é, naturalmente, a antítese da neutralidade, ou seja, nos sistemas tributários nos quais se observa alto grau de indução, naturalmente, a neutralidade estará ofuscada pelo intervencionismo do Estado.
O alto grau de indução revela intervenção somente admissível pontualmente e por tempo determinado. A simples ação do Estado no exercício de arrecadar determina o comportamento do contribuinte, que resiste numa guerra sem quartel contra a voracidade fiscal. Conceitualmente, os subsídios fiscais são vistos como auxílio para os investidores privados. Os economistas tratam o tema como medidas de desoneração da atividade produtiva o que, no fundo, são a mesma coisa. A medida legislativa privilegia minorias, com efeito regressivo incontestável. Subsidiar importa em discriminar, tratar desigualmente os desiguais, na medida das desigualdades. Há de haver, portanto, justificativa para a discriminação, sob pena dos subsídios se tornarem odiosos.
No âmbito de sua soberania o Estado estabelece os subsídios fiscais que pretende conferir para atender a política social. O legislador constitucional ou mesmo infraconstitucional distingue pessoas e atividades que pretende subsidiar. Os subsídios fiscais podem ser estabelecidos de forma geral. Reduções tarifárias ou créditos fiscais, porém, não são vistos, propriamente, como subsídios fiscais. Na teoria dos subsídios fiscais se constrói uma diferenciação material. Nesse contexto há de ser feita uma crítica sobre os subsídios fiscais.
Os subsídios são objeto das normas de finalidade social. Essas normas podem ser de incentivo à criação do bem estar social ou de correção dos efeitos do bem estar social. As desonerações fiscais, em certa medida, revelam-se perigosos instrumentos de política fiscal social. Quando o Poder Executivo desonera determinados setores da economia do encargo tributário definido por lei está, praticamente, legislando negativamente.
Segundo a política fiscal da OCDE, o reconhecimento de competência mais ampla de tributação da renda, no caso de países em desenvolvimento, seria entendida como subsídio (economic aid) para os países de importação de capital menos favorecidos, ao invés de significar uma forma de distribuição equitativa da base de tributação da renda. Nota-se que os países desenvolvidos têm interesse na celebração de tratados internacionais para proteger suas economias e os subsídios que suportam seus Estados do bem estar social, um “imperialismo fiscal.”
As economias dos chamados países desenvolvidos enfrentam a concorrência internacional com mercados organizados, como a Comunidade Econômica Europeia. Os países em desenvolvimento seguem lutando para formar estruturas supranacionais como a Alca e o Mercosul. Alguns organismos supranacionais, como a OCDE, estão atentos para a globalização e têm proposto medidas para homogeneização do sistema tributário internacional.
Nesse sentido, porém especificamente em relação aos subsídios, o Conselho da União Europeia – ECOFIN aprovou, em 1º de dezembro de 1998, um código de conduta de tributação de empresas. O Conselho considerou potencialmente danosas as medidas fiscais que determinam um nível de tributação efetiva que resulte liquidamente inferior aos níveis gerais aplicados no Estado interessado. Não se vê razão para um código de conduta protecionista das nações chamadas desenvolvidas.
A potencialidade à livre concorrência deve ser aberta, em sentido normativo, a todos os agentes econômicos. O mercado é instrumento a serviço da coletividade. O princípio da livre concorrência garante o exercício da livre iniciativa.
Os limites da livre concorrência devem ser obtidos não só na livre iniciativa, mas também no exercício de outras liberdades, como o direito do consumidor, o direito de propriedade, o direito da produção e no princípio constitucional da soberania.
O poder constitucional para conceder subsídios fiscais é legítimo. O abuso desse poder, ainda que exercido no âmbito de sua soberania, encontra limites que coíbem seus efeitos nocivos, como a eliminação de concorrência, a dominação de mercados, aumento arbitrário de rentabilidade das empresas locais.
Nesse contexto devem se enquadrar os subsídios fiscais. É necessário evitar que o livre mercado venha a produzir estruturas impeditivas da livre iniciativa. O equilíbrio do estímulo à livre iniciativa e o combate a estruturas de livre mercado nocivas constitui grande desafio. O Direito Tributário Internacional deve desenvolver teorias para esse fim.
Existe entre a indústria automotiva e o Estado uma relação de simbiose. Sem incentivo, o capital não se fixa, numa lógica liberal inexorável. A indústria automotiva emprega, cuida e estimula o empregado a ir adiante. Auxilia o Estado na garantia de direitos fundamentais. Os incentivos têm efeito catalisador para o desenvolvimento da indústria tecnológica.
Como na química, o catalisador, elemento de liga que transforma e provoca reação, deve ser utilizado na justa medida. Do contrário, como o fermento no pão, desanda a massa. Nos EUA, por exemplo, o subsídio excessivo tirou a competitividade da indústria. O aumento do custo de produção local se escorou no subsídio, dificultando a formação de preço e de margem de lucro. O resultado, a desindustrialização, trouxe a insolvência do Estado.
No Brasil, então, qual o limite do incentivo fiscal? Entendo que deve ser contido no tempo e condicionado à geração de emprego e tecnologia. Ganham, assim, o capital e o trabalho. A livre iniciativa é o bem maior a ser preservado, no desenvolvimento da indústria automotiva local.
*Fernando Zilveti é livre-docente pela USP, professor da Escola de Administração de Empresas da FVG.